最近，河南残障青年李阳要求广州市残联和财政局公开残疾人就业保障金（残保金）收支明细一案，在广州中院宣判，法院二审判定广州市财政局此前的公开信息符合要求，驳回李阳诉讼请求；撤销一审判决，责令广州市残联在判决生效后15个工作日内重新答复李阳。这也成为继深圳、河南、山东等地残保金信息公开诉讼之后，又一个重要事件，并再次把残保金问题拉回到聚光灯下。 残保金的是是非非，要从它设置的起源：残障者的按比例就业制度说起。

这一制度起源于第一次世界大战以后，大量的伤残军人回到故土，却难以找到战前同样的工作，于是，德国、奥地利、波兰、意大利和法国等国都建立了按比例就业制度，促进伤残军人就业。二战后大多数欧洲国家采用按比例就业政策，并扩展到亚非拉国家。

它的种类主要区别在于强制与非强制以及制裁性质和效力，例如在马来西亚，虽然政府规定了公私营企业需要雇用一定比例残障者，但不达标，没有处罚措施，而是给达到指标或者超标的单位提供奖励。另一类，就如中国，没有达标者，需要交纳一笔罚款性质的残保金。

按比例就业的初衷是促进企业雇佣残障者，那么它的实际效果如何呢？它对残障者实际的上岗有没有好处？国际劳工组织曾经在适用按比例就业的十个国家进行研究，比较适用该制度前后残障者就业数字的变化，结果惊人的一致：就是这些国家的残障者实际就业的数字，并没有大的改变。

以中国为例，据中国残联近五年（2009年至2013年）城镇残疾人新就业人数的统计数据，五年中通过按比例就业的人数一致保持在8万人左右，均未突破残障者新增就业的30%；从就业方式看，大多数残疾人主要通过自主创业的方式获得工作（12-15万），此外，还有一部分人通过政府创办福利企业的方式进行就业（10万左右），这两者的人数均远远超过通过按比例实现就业的人数。

一方面是残障者就业人数并没有因此有大改观，另一方面，残保金的使用效率一直为社会诟病。人民日报2014年6月题为《深圳残保金累计征收近50亿 从未公开支出情况》的报道引发了社会对残保金是否应公开的热议。

大量残保金滞留在财政专户，资金使用效益低下。据公开数据，至2012年，广州市残保金累计结余高达11.52亿元，2012年残保金预算4.82亿元，实际支出2.42亿元，执行率仅有50.21%，大量残保金“闲置、浪费”的情况是存在的。

按比例就业制度的本意在于推动残障者实际就业，但缴纳罚金可以作为不雇佣的另一种选择。与此同时，很多企业雇佣残障者的顾虑没有得到真正的回应，使得企业往往选择交钱了事。甚至在很多地方，还出现“假就业”，就是企业租用残疾证，给一笔很少的补偿，但实际并不需要残障者上班。企业认为这样既免交了残保金，又解决了企业雇佣残障人带来的风险。

为什么在中国和在其他国家一样，明明是一项积极的制度，结果却没有对残障就业实现大的改观？

姑且把这些问题放在这里，我们一起来思考。